EU telekom pakken: Det italienske formandskab forslår lovgivning om netneutralitet uden nogen netneutralitet

Torsdag 27. november behandler Rådet for Den Europæiske Union (Rådet) telekom pakken 2013/0309 (COD), som blandt andet indeholder bestemmelser om netneutralitet.

Den 3. april 2014 vedtog Europaparlamentet telekom pakken i første læsning. Vedtagelsen indeholdt bestemmelser om reel netneutralitet, som ville forhindre at teleselskaberne kunne diskriminere mellem forskellige typer trafik (for eksempel zero-rating hvor bestemte tjenester undtages fra datamængder i abonnement), eller skabe såkaldte "fast lanes" med prioriteret trafik. Mulighederne for omgåelse er især knyttet til de såkaldte specialtjenester, der er defineret i Kommissionens forslag om netneutralitet i telekom pakken. Europaparlamentet sikrede at specialtjenester blev defineret snævert, så almindelige indholdstjenester som Facebook eller YouTube ikke kunne sælges som specialtjenester af teleselskabet for at omgå bestemmelserne om netneutralitet og anti-diskrimination.

EU lovgivning skal vedtages af Europaparlamentet og Rådet, så efter Europaparlamentets vedtagelse er næste skridt behandlingen i Rådet, hvor Italien i dette halvår har formandskabet. I sidste uge blev et forslag til telekom pakken fra det italienske formandskab (dateret 14. november, 15541/14) lækket af European Digital Rights, og den 21. november har Rådet offentliggjort dele af teksten i en ny, lettere modificeret version (15923/14).

Rådsdokument 15923/14 (på dansk)
http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-15923-2014-INIT/da/pdf

Dokumenter lækket af EDRi 15541/14 (Note og Addendum, på engelsk)
https://edri.org/wp-content/uploads/2013/09/Note-NN-14.11.2014.pdf
https://edri.org/wp-content/uploads/2013/09/Addendum-to-the-note-14.11.2014.pdf

Det italienske forslag om netneutralitet er punkt 9 og 11 samt bilag II i 15923/14, og Annex III (side 25-26) i Addendum af 15541/14. Ifølge punkt 12 foreslår det italienske formandskab, at teksten skal være Rådets udspil til trilog forhandlingerne med Parlamentet.

Nedenfor er en detaljeret analyse af det italienske forslag, som desværre er meget dårligt for dem som ønsker reel netneutralitet i EU. Det er i realiteten et forslag om netneutralitet uden nogen netneutralitet.

Det italienske forslag ønsker at forenkle bestemmelserne om netneutralitet. Forslaget kaldes "principbaseret" (punkt 9+11), hvilket antyder en løsere regulering, og konkret forslås det at definitionerne af netneutralitet og specialtjenester udelades (Bilag II, første bullet).

Ingen definition af netneutralitet

Definitionen af netneutralitet (for eksempel betragtning 12a i Parlamentets vedtagelse) skal erstattes med en henvisning til målsætningen for netneutralitet. Konsekvent omtaler forslaget "åbent internet/netneutralitet" i stedet for netneutralitet, selv om det på ingen måde er klart hvad der menes med "åbent internet".

Argumentet for at udelade en præcis definition af netneutralitet er tilsyneladende et ønske om, at undgå at hæmme innovation. Men om noget er det netop netneutralitet som sikrer innovation på internettet. Netneutralitet skal blandt andet sikre, at nye innovative indholdstjenester har adgang til forbrugerne på de samme vilkår som de eksisterende indholdstjenester.

Ingen definition af specialtjenester betyder legalisering af "fast lanes"

Umiddelbart er det en god idé at fjerne specialtjenester fra forslaget, da specialtjenester er en afvigelse fra best-effort internet, som kan bruges til at omgå et krav om netneutralitet. Best-effort internet har vist sig at være en robust metode til at forskellige indholdstjenester kan levere indhold til forbrugerne i konkurrence med hinanden.

Men det italienske forslag fjerner alene de begrænsninger på specialtjenester som Parlamentet arbejdede hårdt for at sikre, dvs. specialtjenester er stadig i forslaget, bare helt ureguleret. Det kan ses flere steder i forslaget:

  • Punkt 11: "ikke at regulere specialtjenester, uden at forbyde dem."
  • Bilag II, tredje bullet: "forpligtelse til at opretholde tilstrækkelig netkapacitet til internetadgangstjenester, uanset om andre tjenester også leveres via samme adgang." Specialtjenester er i det oprindelige forslag fra Kommissionen netop defineret som andre tjenester, der ikke er internetadgangstjenester (almindelig "internetabonnement forbindelse"). Sagt på en anden måde: teleselskabets netværk opdeles logisk i en del til internetadgangstjenester og en del til specialtjenester (andre tjenester), men reglerne om netneutralitet og anti-diskriminerende trafikstyring gælder kun den første del om internetadgangstjenester.
  • Annex III: Artikel 23, stk. 2, litra f) tillader at teleselskabet kan bruge trafikstyring til "at opfylde en kontraktlig forpligtelse med en slutbruger om at levere en tjeneste, som kræver et bestemt niveau for kvaliteten til denne slutbruger." Igen er det definitionen af en specialtjeneste, og nu er det eksplicit tilladt at bruge trafikstyring for at prioritere specialtjenester over den almindelige internetadgangstjeneste.

Sagt med andre ord: det italienske forslag definerer og lovliggør eksplicit "fast lanes" i en lov om netneutralitet! Og forslaget tillader teleselskaberne at bruge trafikstyring til at nedprioritere den almindelige internetadgang for at give plads til "fast lanes". For de almindelige internetkunder er det umuligt at vide hvor meget af netværkskapaciteten, der på forhånd er reserveret og solgt til "fast lanes".

De eneste begrænsninger er nogle relativt vage formuleringer om, at der skal være "tilstrækkelig netkapacitet til internetadgangstjenester", og brugen af trafikstyring i Artikel 23, stk. 2, litra f) må "ikke have negativ indflydelse på andre brugere."

Disse vage begrænsninger ændrer ikke ved, at teleselskaberne efter det italienske forslag kan tilbyde eksempelvis en filmstreaming tjeneste til deres kunder med prioriteret adgang i en "fast lane", mens konkurrerende filmstreaming tjenester fra andre udbydere vil komme med de naturlige begrænsninger, som best-effort internet modellen sætter (i en internet "slow lane", så at sige). Det er åbenlyst skadeligt for konkurrencen mellem forskellige indholdstjenester, og det er endnu mere skadeligt for europæiske borgeres grundlæggende rettigheder om ytrings- og informationsfrihed.

Prisdiskrimination (zero rating)

Det italienske forslag forbyder ikke prisdiskriminering, hvor prisen for internetadgang er afhængig af hvilke tjenester kunden bruger. Ofte ses denne prisdiskriminering i form af "zero rating", hvor trafik til bestemte tjenester undtages fra datamængder i abonnement. Eksempler er "fri Facebook" på mobilen, og at YouBio er undtaget fra "fair use" grænsen på kabel-TV internet hos YouSee.

Zero rating er åbenlyst skadeligt for konkurrencen, fordi det skaber et lock-in til de "gratis" tjenester. Og eftersom intet i virkeligheden er "gratis", betyder zero rating blot en mindre gennemskuelig prisstruktur for forbrugerne.

Frivillig internetcensur tillades

Artikel 23 om trafikstyring (Annex III) indeholder en besynderlig formulering om, at den er uden præjudice til "lovligheden af informationen, indholdet, applikationen eller den tjeneste som formidles". Det må være åbenlyst, at en lov om netneutralitet ikke kan lovliggøre indhold, som efter anden lov måtte være ulovligt, så formålet henstår i det uvisse, men det kan meget vel være at tillade frivillig blokering af påstået ulovligt indhold, altså blokering som sker uden en konkret retskendelse mod teleselskabet.

Betydeligt nationalt spillerum i reguleringen

Det italienske forslag lægger op til at de nationale tilsynsmyndigheder skal udvikle retningslinjer i koordination med BEREC. Dette er i tråd med den løsere definition af alting i forslaget, men hvis for mange beslutninger overlades til de nationale tilsynsmyndigheder, risikerer EU at få et kludetæppe af forskellige løsninger om "netneutralitet", og nationale teleselskaber kan måske presse deres lokale tilsynsmyndighed til at reguleringen ikke skal være strengere end i de andre EU lande.

Worst-case udfaldet i denne sammenhæng er et ræs mod laveste fællesnævner i EU, hvor teleselskabernes får frit spil til at skabe "fast lanes" via trafikstyring, eventuelt i kombination med zero rating. Det vil være stærkt negativt for konkurrencen mellem indholdstjenester, fordi teleselskaberne kan prioritere de indholdstjenester, som de selv tjener penge på, dvs. diskriminere mod indholdstjenester fra andre udbydere.

Internet økosystemet er mere end teleselskabernes infrastruktur

Det italienske forslag synes at være præget af en tese om at attraktive vilkår for teleselskaberne vil skabe innovation og teknologisk udvikling. Men den tese overser fuldstændigt, at internet økosystemet er meget mere end teleselskaberne, som sælger internetadgang til slutbrugere (forbrugerne) via deres netværksinfrastruktur.

Den anden del af internet økosystemet er de indholdstjenester, som udbydes af privatpersoner, organisationer og virksomheder overalt i verden. Sådanne virksomheder starter ofte som små i en garage, og nogle ender med at blive rigtigt store en dag. Facebook, for eksempel. Men alle disse indholdsudbydere er afhængige af at de kan få "adgang" til slutbrugere i hele verden uden at skulle indgå aftaler med gatekeepers i form af slutbrugernes internetudbydere. Et af de vigtigste formål med lovgivning om netneutralitet er netop at sikre, at denne adgang sker på fair og ikke-diskriminerende vilkår.

Samlet vurdering

Der er reelt intet "netneutralitet" tilbage i det italienske forslag, og det vil være en katastrofe for europæiske borgere og start-up virksomheder, hvis dette forslag ender som EU-lovgivning om netneutralitet.

Som tidligere nævnt skal lovgivning i EU vedtages af Rådet og Parlamentet. Hvis Rådet på denne uges møde beslutter at indlede trilog forhandlinger med Parlamentet på grundlag af det italienske forslag, er eneste chance for de europæiske borgere, at Parlamentet står fast på kravet om reel netneutralitet i overensstemmelse med vedtagelsen i første læsning den 3. april.

Kontakt

Næstformand Jesper Lund, 2972 7719