IT-Politisk Forening vil anbefale at dette lovforslag forkastes. Den foreslåede ændring af straffelovens § 108 vil kriminalisere helt almindelige borgeres udbredelse af synspunkter og information på sociale medier, hvis der er tale om synspunker eller information som kan påvirke den almene meningsdannelse i Danmark, og hvis der er en forbindelse (blot indirekte) til en udenlandsk efterretningstjeneste.

Konsekvensen af lovforslaget er at danske borgere risikerer retsforfølgning for spionage for at dele indhold på sociale medier. Derudover risikerer de mere umiddelbart at blive udsat for overvågning fra PET og deraf følgende indgribende efterforskningsskridt som indgreb i meddelelseshemmeligheden, fordi de har delt måske kontroversielt indhold på sociale medier.

Den foreslåede lovændring vil formentlig lægge en væsentlig dæmper på danskernes lyst til at dele information på sociale medier, hvis der er tale om indhold som er kritisk over for den danske stat eller den siddende regerings holdning til eksempelvis det danske NATO-medlemskab. Der er overhængende risiko for at danske borgeres ytringsfrihed vil lide stor skade, idet ytringer som er kritiske over for det etablerede samfund, og statsmagten i særdeleshed, har et objektivt større behov for juridisk beskyttelse under den grundlæggende ret til ytringsfrihed.

Lovforslaget skal modgå information (påvirkning) fra udlandet, som kan udgøre en trussel mod det danske samfund. Bemærkningerne i lovforslaget, og særligt eksemplet omkring udbredelse af information der kan påvirke den almene opfattelse af NATO-samarbejdet negativt, synes nærmest at definere ”trussel” som enhver påvirkning fra udlandet (fremmede stater), som kan få danske borgere (og vælgere) til at mene noget andet end regeringen.

Lovforslaget baner vejen for at staten, og i praksis den siddende regering, mere aktivt kan styre meningsdannelsen i det danske samfund, især på sociale medier, og sågar bruge PETs omfattende magtmidler over for borgerne til at understøtte sådanne operationer. Den slags initiativer hører ingen steder hjemme i et demokratisk samfund som det danske.

Baggrund for lovforslaget

Lovforslaget præsenteres som en del af regeringens initiativer mod udenlandsk påvirkning af danske valg og demokratiet. Imidlertid er der tale om et generelt indgreb mod udenlandsk påvirkningsvirksomhed, hvis en udenlandsk efterretningstjeneste er involveret, og det er kun i forhold til strafferammen, at det spiller en rolle om påvirkningen sker i forbindelse med et valg.

Et forbud mod udenlandsk påvirkningsvirksomhed rettet mod Danmark har været overvejet i forskellig form siden 1950, herunder om den eksisterende § 108 i straffeloven omfatter påvirkningsvirksomhed fra en udenlandsk efterretningstjeneste, hvilket var særligt aktuelt i en konkret sag i 1982, som er uddybende beskrevet i PET-Kommissionens beretning, bind 13.

IT-Politisk Forening finder det totalt uforståeligt, at denne udvidelse af § 108 til at omfatte påvirkningsvirksomhed (”active measures”) nu foreslås i 2018. I 1950, og muligvis også 1982, var det relativt usædvanligt, at danske borgere modtog information direkte fra udenlandske kilder. Men sådan er det ikke længere, da den teknologiske udvikling og særligt internettets udbredelse har medført, at information i dag flyder frit over landegrænser. Danske borgere kan selv vælge om de vil modtage nyheder fra RT eller Berlingske, læse pressemeddelelser fra den danske eller den russiske regering, og via internettet og parabolantenner kan danske borgere modtage TV-kanaler fra hele verden.

Denne informationsstrøm fra udlandet kan, ligesom så meget andet, påvirke den almene meningsdannelse i Danmark. Det kan naturligvis også omfatte information, som bevidst udbredes af fremmede magter for at påvirke den almene meningsdannelse i Danmark, og som kan finde vej til Danmark via den frie informationsstrøm på især internettet. Den mulighed, eller risiko om man vil, er imidlertid et grundvilkår for et frit og åbent samfund som det danske. Alligevel søger lovforslaget at opbygge et kunstigt strafferetligt værn mod udenlandsk påvirkningsvirksomhed. Det skaber en række konflikter, især i forhold til borgernes ytringsfrihed, hvor fri deling af information på sociale medier fra både danske og udenlandske kilder spiller en central rolle i det moderne informationssamfund.

Det er ikke efter lovforslaget noget krav, at den udenlandske påvirkningsvirksomhed er baseret på disinformation som er egnet til at manipulere den danske befolkning. Andre staters evidens-baserede kritik af Danmark, for eksempelvis ulovlig masseovervågning af danske borgere eller andre landes borgere, kan således falde ind under definitionen af ”ulovlig påvirkningsvirksomhed”, hvis udbredelsen af denne kritik kan påvirke den almene meningsdannelse i Danmark, eksempelvis i retning af at begrænse masseovervågningen (hvilket meget vel kunne være det helt legitime formål med kritikken). Efter lovforslaget kan det konkret blive strafbart for alle andre end journalister at informere danske borgere om fremmede staters holdninger om danske forhold, herunder danske forhold som lovgivning, regeringsinitiativer eller beføjelser til danske efterretningstjenester, der direkte påvirker borgere i andre lande.

Den anføres i lovforslagets pkt. 3.2, at påvirkningsoperationer kan udgøre en trussel mod Danmark og andre vestlige lande. Denne påstand er på ingen måde dokumenteret, idet der alene henvises til en generel beskrivelse af Ruslands påvirkningsvirksomhed i en rapport fra Forsvarets Efterretningstjeneste samt en overfladisk omtale af den russiske involvering i den amerikanske valgkamp i 2016, et forhold som p.t. undersøges af den særlige anklager Robert Mueller. Denne involvering omfatter dog primært andre ting end påvirkningsvirksomhed, herunder cyberkriminalitet som ”hack and leak” operationer rettet mod Det Demokratiske Parti (især Hillary Clinton) og mulige forsøg på at hacke elektroniske valgmaskiner i flere delstater.

Påvirkningsvirksomhed der ikke er omfattet af lovforslaget

Påvirkningsvirksomhed fra nationale aktører eller udenlandske private aktører falder helt uden for lovforslaget. Steve Bannon har ifølge oplysninger i medierne annonceret en omfattende påvirkningskampagne i forbindelse med Europaparlamentsvalget i 2019 (kaldet ”The Movement”) for at skabe en ny politisk orden baseret på nationalisme (europæiske splittelse), grænsekontrol og mistænkeliggørelse af udlændinge. Denne påvirkningskampagne, som sikkert også vil berøre Danmark og søge at manipulere den almene meningsdannelse i Danmark, vil ikke være omfattet af lovforslaget, medmindre Steve Bannon arbejder for CIA eller en anden udenlandsk efterretningstjeneste.

Nationale påvirkningskampagner baseret på grov disinformation, for eksempel annoncer i danske aviser med falske oplysninger om at der er over en million muslimer i Danmark, vil heller ikke være omfattet af lovforslaget. Ifølge en nylig undersøgelse fra Oxford University [1] har bevidst manipulation af den almene meningsdannelse på sociale medier fra nationale aktører (offentlige myndigheder, politiske partier, virksomheder, organisationer og meningsdannere blandt borgere) nået et betydeligt omfang, også i demokratiske lande der kan sammenlignes med Danmark (Danmark er ikke en del af undersøgelsen). Det er bestemt ikke alene Rusland eller andre fremmede stater, som prøver at påvirke eller manipulere den nationale meningsdannelse.

For en god ordens skyld skal IT-Politisk Forening gøre opmærksom på, at vi ikke ønsker en udvidelse af kriminaliseringen af påvirkningsvirksomhed. Tværtimod mener vi, at strafferetlige sanktioner er det forkerte initiativ mod disinformation og forsøg på manipulation af den almene meningsdannelse, alene af den grund, at det ikke er muligt på bare nogenlunde objektiv vis at definere handlinger som ”disinformation” og ”manipulation” med den klarhed og præcision, som må forventes i en straffelovsbestemmelse. Formålet med disse eksempler er alene at illustrere, at lovforslaget temmelig arbitrært slår ned på en bestemt type påvirkningsvirksomhed, uden at have godtgjort at dette indgreb i ytringsfriheden er nødvendigt i et demokratisk samfund (forholdet til EMRK uddybes senere i høringssvaret).

Lovforslagets definition af påvirkningsvirksomhed

Påvirkningsvirksomhed er efter lovforslaget enhver virksomhed, som udøves for at påvirke beslutningstagning eller den almene meningsdannelse i Danmark. Påvirkning af den almene meningsdannelse kan ske via internettet, og der er ikke nogen bagatelgrænse. Definitionen af hvad der kan være ulovlig påvirkningsvirksomhed er dermed meget bred.

Danske borgere kan blive straffet for påvirkningsvirksomhed for fremmede magter efter § 108, hvis de bidrager til at udbrede den information eller de ytringer, som skal påvirke den almene meningsdannelse i Danmark via internettet. Det kan ske ved helt banale handlinger som at dele indhold på sociale medier, hvis dette indhold stammer fra udenlandsk påvirkningsvirksomhed, og hvis borgeren har det fornødne forsæt for at hjælpe en fremmed efterretningstjeneste med påvirkning.

Der er ikke noget krav om at borgeren har et formelt samarbejde med en udenlandsk efterretningstjeneste og eksempelvis modtager betaling for indsatsen. Denne omfattende rækkevidde af strafansvaret kan formentlig ramme en række borgere, som af den ene eller den anden grund (eksempelvis en generel utilfredshed med samfundet) bevidst ønsker at udbrede kritik eller negative historier om den danske stat eller regeringen (der naturligt ”står for skud” for borgernes utilfredshed med samfundet), og af den grund deler indhold på sociale medier.

Fordi den nye bestemmelse om påvirkningsvirksomhed er knyttet til den milde spionageparagraf er det et krav, at en udenlandsk efterretningstjeneste er involveret. Lovforslaget opererer imidlertid med en så bred definition af ”efterretningstjeneste”, at det ikke er en reel begrænsning af det potentielle straffeansvar for borgerne, og det er i særdeleshed ikke en afgrænsning som skaber juridisk sikkerhed for danske borgere.

Det fremgår således af lovforslagets bemærkninger, at efterretningstjenester omfatter statsligt såvel som ikke-statsligt organiserede efterretningstjenester. Det sidste noget besynderlige begreb dækker efter bemærkningerne over andre offentlige myndigheder eller sågar private virksomheder. I Efterretningsmæssig Risikovurdering 2017 fra Forsvarets Efterretningstjeneste (FE) nævnes det, at Ruslands påvirkningskampagner sker gennem statskontrollerede medier, russiske tænketanke og forskningsinstitutioner, helt eller delvis statsejede mediekanaler, som optræder som uafhængige af den russiske stat, og aktiviteter på sociale medier, hvor det russiske ophav sløres.

Hvis alle disse meget forskellige typer organisationer i FE-rapporten kan udgøre en ”ikke-statsligt organiseret efterretningstjeneste” i forhold til straffelovens § 108, bliver definitionen af efterretningstjeneste i forbindelse med påvirkningsvirksomhed nærmest cirkulær. Hvis der er tale om information eller synspunkter fra ikke-danske kilder, som kan påvirke den almene meningsdannelse i Danmark, vil det kunne være påvirkningsvirksomhed for en fremmed efterretningstjeneste i forhold til § 108.

Det anføres endvidere i de almindelige bemærkninger pkt. 3.3.8, at der skal være tale om en påvirkningsvirksomhed som er egnet til at skade danske eller fremmede samfundsinteresser eller enkeltpersoners liv eller sikkerhed. Det er meget uklart hvordan udbredelse af ytringer eller andet indhold på internettet, altså ”information” bredt defineret, kan skade danske samfundsinteresser, idet det forhåbentlig skal lægges grund, at begrebet ”skade danske samfundsinteresser” har en objektiv definition, og at det ikke blot betyder udbredelse af synspunkter, som modarbejder den siddende regerings politiske ambitioner. NATO-eksemplet i lovforslagets bemærkninger lader imidlertid antyde, at tærsklen for ”skade” kan ligge meget lavt.

Konsekvenser for borgerne

De brede definitioner af begreberne ”påvirkningsvirksomhed” og ”efterretningstjeneste” skaber en betydelig juridisk usikkerhed for danske borgere, når de på sociale medier eller internettet støder på indhold, som er kritisk over for Danmark (eller er en negativ historie om Danmark eller danske interesser som NATO), og som kunne have til hensigt at påvirke den almene meningsdannelse i Danmark. Hvis det i virkeligheden er en udenlandsk efterretningstjeneste som står bag (hvilket sjældent vil være eksplicit angivet), og hvis en domstol senere finder at borgeren burde have vidst dette, kan deling af det kritiske indhold på sociale medier straffes som ulovlig påvirkningsvirksomhed. For en betydelig mængde indhold på internettet og sociale medier er det særdeles vanskeligt at fastlægge kilden til indholdet.

Lovforslagets bemærkninger beskriver undtagelser for journalister, som samtidig lader antyde at § 108 kan anvendes temmelig bredt over for almindelige borgere (ikke-journalister).

Udover risikoen for straf med op til 12 års fængsel (i forbindelse med et valg; ellers 6 års fængsel) risikerer danske borgere mere umiddelbart at blive efterforsket af PET, hvis der er mistanke om at de har delt indhold på sociale medier, som har forbindelse til udenlandsk påvirkningsvirksomhed. Det kan indebære langvarig registrering i PETs databaser, videregivelse af disse oplysninger til andre staters efterretningstjenester, og indgribende efterforskningsskridt som telefonaflytning (indgreb i meddelelseshemmeligheden).

Den forventelige konsekvens af lovforslaget, hvis det vedtages, er at danske borgere vil blive mere påpasselige med at dele indhold på sociale medier eller omtale holdninger fra andre staters regeringer, hvis dette indhold eller disse holdninger er kritiske over for den danske stat eller den siddende danske regering. Alene risikoen for at komme i fedtefadet hos PET, hvis PET begynder at efterforske eller overvåge borgerens aktiviteter på sociale medier, kan være tilstrækkeligt til at skabe en ”chilling effect” på borgernes lyst til at ytre sig og dele indhold på sociale medier.

Undtagelser for journalister

Ifølge lovforslagets bemærkninger pkt. 3.3.4 gælder § 108 ikke for sædvanlig journalistisk virksomhed. Journalister vil således fortsat kunne ”bringe historier om fremmede lande eller fremmede efterretningstjenester, selv om disse historier principielt kan siges at hjælpe den fremmede efterretningstjeneste med at udøve påvirkningsvirksomhed.”

Med denne formulering af undtagelsen for journalister er det samtidig klart, at almindelige borgere (ikke-journalister) som udgangspunkt ikke kan bringe eller udbrede historier om fremmede stater, hvis disse historier kan siges at hjælpe en fremmed efterretningstjeneste (bredt defineret) med at udøve påvirkningsvirksomhed (også bredt defineret). Det understøttes af en senere bemærkning i pkt. 3.4.4 om, at der kan tænkes helt særlige situationer, hvor en person straffrit kan viderebringe budskaber fra en fremmed efterretningstjeneste.

Når en fremmed stat er involveret i budskabet er ytringsfrihed altså blevet undtagelsen, ikke hovedreglen, for almindelige danske borgere (ikke-journalister).

Lovforslagets skelnen mellem journalister og almindelige borgere (ikke-journalister) er helt ude af trit med den måde, som nyheder og anden information formidles på i dag via internettet og sociale medier. Borgerne er ikke længere, som i 1950 eller 1982, passive konsumenter af nyheder og anden information, som er produceret af professionelle journalister.

I dag spiller borgerne selv en aktiv rolle i udbredelsen af information og nyheder via eksempelvis sociale medier og internettet mere generelt. Nogle indlæg på sociale medier eller blog-indlæg har umiddelbart journalistisk karakter og kvalitet, selv om der formelt er tale om et Facebook-indlæg eller en række sammenkædede tweets på Twitter. Borgerne kan også live-tweete fra udenlandske myndigheders pressekonferencer, som de ser på TV eller webcast, som en form for ”live nyhedsdækning”, og måske på den måde komme til at udbrede information, som kan siges at hjælpe en fremmed efterretningstjeneste med at udøve påvirkningsvirksomhed mod Danmark.

Det er mere konkret uklart om undtagelsen for journalister også omfatter borgernes efterfølgende deling af journalistiske artikler på sociale medier.

Ingen straf hvis borgerne er enige i synspunkter, som de viderebringer

Af de almindelige bemærkninger side 15 øverst fremgår det, at det ikke vil være strafbart for borgere blot at viderebringe synspunkter, som borgerne er enige i. Det forudsætter dog, at der ikke samtidig er et forsæt til at hjælpe en fremmed efterretningstjeneste med påvirkningsvirksomhed.

Der er naturligvis positivt, at danske borgere ikke fuldstændigt afskæres fra at dele indhold på sociale medier, hvis dette indhold kunne være påvirkningsvirksomhed fra en udenlandsk efterretningstjeneste. Men det er samtidig temmelig uklart, hvordan denne undtagelse skal fungere i praksis.

Som det er formuleret i bemærkningerne kommer spørgsmålet om straf efter § 108 blandt andet til at afhænge af, om borgeren er enig i de synspunkter som viderebringes. Spørgsmålet om straf bliver dermed afhængig af borgernes tanker i det øjeblik, hvor det måske ulovlige indhold (påvirkningsvirksomhed) deles. Det kan utvivlsomt blive endog særdeles vanskeligt for borgeren at sandsynliggøre den fornødne enighed med de budskaber som udbredes i en eventuel straffesag efter § 108.

Derudover vil en eventuel straffrihed, hvis borgeren er enig i de synspunkter som viderebringes ved at dele indhold, der under andre omstændigheder kan være ulovlig påvirkningsvirksomhed, næppe forhindre at PET påbegynder en indgribende overvågning og efterforskning af borgeren på grundlag af en mistanke om deltagelse i ulovlig påvirkningsvirksomhed.

Forhold til grundlæggede rettigheder

Idet grundloven, som Justitsministeriet bemærker, ikke yder nogen beskyttelse af den materielle ytringsfrihed er den relevante vurdering, om lovforslaget overholder artikel 10 i den Europæiske Menneskeretskonvention (EMRK).

Et indgreb i ytringsfriheden efter EMRK artikel 10, stk. 2 skal være foreskrevet ved lov. Efter retspraksis fra den Europæiske Menneskerettighedsdomstol indebærer det, at retsgrundlaget skal være klart, præcist og at anvendelsen heraf skal være forudsigelig for de personer, som er berørt at lovens anvendelsesområde. Borgerne skal altså kunne identificere de situationer, hvor deres grundlæggende ret til ytringsfrihed er blevet indskrænket af staten.

IT-Politisk Forening finder det meget tvivlsomt, om lovforslaget lever op til disse krav, fordi det er meget uklart hvilke ytringer, og hvilken udbredelse af indhold fra andre kilder, som er omfattet af bestemmelsen.

Definitionen af påvirkningsvirksomhed over for den almene meningsdannelse er så bred, at den kan omfatte en stor mængde ytringer, holdninger og indhold på internettet, som på den ene eller den anden måde er kritisk over for den danske stat eller den danske regering. Det samme gælder definitionen af en efterretningstjeneste, som er så bredt og nærmest intetsigende, at den på ingen måde skaber klarhed for borgerne hvornår der kan være tale om indhold eller ytringer, som måske kunne udgøre ulovlig påvirkningsvirksomhed.

På den ene side anføres det i lovforslaget, at der ikke er nogen bagatelgrænse for hvad der er påvirkningsvirksomhed (alt hvad der kan påvirke den almene meningsdannelse). På den anden side skal der være tale om aktiviteter, som er egnet til at skade danske eller fremmede samfundsinteresser (eller enkeltpersoners liv og sikkerhed), men det er på ingen måde klart hvordan ytringer i sig selv kan skade sådanne samfundsinteresser, eller hvad disse samfundsinteresser i givet fald skulle være.

Lovforslagets bemærkninger om at den foreslåede kriminalisering af påvirkningsvirksomhed vil skulle anvendes inden for grænserne af EMRK artikel 10 bidrager ikke på nogen måde til at skabe klarhed om indgrebet i ytringsfriheden. Det betyder blot at loven ikke søger at fravige EMRK.

Udover den manglende klarhed, præcision og forudsigelighed af retsgrundlaget vil IT-Politisk Forening endvidere betvivle, at indgrebet lever op til kravene om nødvendighed og proportionalitet. Det skyldes, at indgrebet i ytringsfriheden potentielt rammer meget bredt mod en række budskaber, som danske borgere kan modtage fra udlandet, og som de bliver forhindret i at viderebringe eller gøre brug af i forbindelse med deres egne ytringer. Der er som tidligere nævnt ingen nedre grænse for hvad der potentielt kan være ulovlig påvirkningsvirksomhed fra en udenlandsk efterretningstjeneste.

Ifølge bemærkningernes pkt. 4.2 mener Justitsministeriet, at indgrebet er nødvendigt af hensyn til statens sikkerhed. Det er på ingen måde konkretiseret hvordan statens sikkerhed kan trues af ytringer eller information i den generelle forstand, som udgør påvirkningsvirksomhed efter lovforslaget. Ytringer som opfordrer til terror eller voldeligt oprør kan potentielt true statens sikkerhed, men lovforslaget er ikke begrænset til sådanne ytringer, og de vil være strafbare efter andre bestemmelser i straffeloven. Det er ikke nødvendigt med nye indgreb i ytringsfriheden, hvis de relevante samfundsskadelige ytringer om eksempelvis opfordring til voldeligt oprør mod staten allerede er omfattet af eksisterende begrænsninger af ytringsfriheden.

Ytringer som ”truer” den nuværende folkelige opbakning til eksempelvis NATO ved at udbrede negative historier om NATO kan ikke med nogen rimelighed siges at være en trussel mod statens sikkerhed, og fortsat dansk medlemskab af NATO kan ikke være en samfundsinteresse, som skal beskyttes mod at blive ”undergravet” alene med ytringer.

Det er endvidere meget uklart hvad er forstås ved ”undergrave”, hvilket giver åbenlyse problemer i forhold til kravet om retsgrundlagets klarhed, præcision og forudsigelighed. Det virker nærmest som om, at den offentlige debat vil blive ”undergravet”, hvis borgernes opfattelse på grund af information fra udlandet ændres i en retning, som ikke passer med den siddende regerings politiske præferencer. Udmeldelse af NATO og besparelser på militæret er legitime politiske synspunkter. Det gælder uanset om information fra udlandet har spillet en rolle i udbredelsen af denne holdning blandt danske borgere.

Noter

[1] Challenging Truth and Trust: A Global Inventory of Organized Social Media Manipulation, Oxford University, juli 2018
https://comprop.oii.ox.ac.uk/research/cybertroops2018/