Sikkerhedsbranchen anslår at der i Danmark er 1,5 millioner TV-overvågningskameraer. Det gør Danmark til et af de lande i verden, som har mest TV-overvågning i det offentlige rum. Uagtet lovforslagets antydninger af ”tryghed” er der ingen dokumentation for at TV-overvågning har en kriminalitetsforebyggende effekt, bortset fra nogle ret snævert afgrænsede situationer.

Ikke desto mindre ønsker regeringen med dette lovforslag at skabe mere lempelige rammer for TV-overvågning i det offentlige rum, især for områder med almindelig færdsel, hvor udgangspunktet i TV-overvågningsloven (TVO-loven) siden lovens ikrafttræden den 1. juli 1982 har været et forbud for private virksomheder. Fremover forestiller regeringen sig, at den primære begrænsning for privat TV-overvågning skal være, at der ikke TV-overvåges ind i private hjem.

Det giver mulighed for en massiv overvågning af borgernes færden og adfærd, når de forlader deres private hjem og begiver sig ud i det offentlige rum. Denne konsekvens synes at være tilsigtet fra regeringens side, fordi lovforslaget fremhæver at politiet via mere TV-overvågning får ”yderligere redskaber, der vil kunne lede til en hurtigere og mere effektiv opklaring af kriminalitet, hvilket samlet set skaber mere tryghed og sikkerhed i vores samfund.”

Kombinationen af flere private TV-overvågningskameraer rettet mod områder med almindelig færdsel, den obligatoriske registrering i POLCAM-registeret og lovforslaget om politiets overtagelse af TV-overvågning kan inden for ganske få år give staten (politiet) adgang til en nærmest fuldstændig kortlægning af borgernes færden i det offentlige rum. Denne registrering vil være generel og udifferentieret, dvs. den vil omfatte alle borgere, selv personer for hvis vedkommende der ikke findes noget som helst indicium for, at deres adfærd kan have – selv en indirekte eller fjern – forbindelse til straffelovsovertrædelser.

Formelt er det ikke staten som forestår denne masseovervågning af borgernes færden. Opgaven er meget bekvemt ”udliciteret” til primært private virksomheder og sekundært kommunerne, men politiet har meget let adgang til denne overvågning. Flere steder i lovforslagets bemærkninger synes det med de generelle henvisninger til ”kriminalitetsbekæmpelse” at være underforstået, at de dataansvarlige fremover ikke alene skal basere TV-overvågning på deres egne specifikke interesser og begrænse TV-overvågningen til det som er strengt nødvendigt for at varetage disse interesser (som databeskyttelsesforordningen forudsætter), men også tage hensyn til statens mere generelle interesse i at have adgang til ”loggede” oplysninger om borgernes færden i det offentlige rum.

Den massive TV-overvågning i det offentlige rum, som lovforslaget giver mulighed for, udgør efter IT-Politisk Forenings vurdering et særdeles alvorlig indgreb i borgernes grundlæggende rettigheder, herunder retten til privatliv og databeskyttelse, retten til at bevæge sig frit, forsamlingsfriheden og ytringsfriheden, som sikret af grundloven, Den Europæiske Menneskerettigheds­konvention (EMRK) med tillægsprotokoller og EU's Charter om Grundlæggende Rettigheder. Disse konsekvenser bliver end ikke nævnt i lovforslaget.

Lempelse af forbud mod privat TV-overvågning af områder med almindelig færdsel

TVO-lovens primære rolle er at fastsætte et forbud mod at private udfører TV-overvågning af gade, vej, plads eller lignende område, som benyttes til almindelig færdsel. Loven har endvidere en række undtagelser fra dette forbud, og antallet af undtagelser er vokset løbende siden 1982.

Virksomheder i bestemte brancher (TVO-lovens § 2, stk. 1, nr. 3) kan foretage TV-overvågning af egne indgange og facader, selv om dette overlapper med områder der benyttes til almindelig færdsel, og i særlige situationer kan der foretages TV-overvågning af områder i direkte tilknytning til egne indgange og facader, hvis disse arealer naturligt kan anvendes som adgangs- eller flugtvej og hvis denne overvågning er klart nødvendig af hensyn til kriminalitetsbekæmpelse.

Med § 1, nr. 5 i lovforslaget ændres dette, således at forbuddet mod TV-overvågning af områder med almindelige færdsel nærmest ophæves for de brancher der er omfattet af TVO-lovens § 2, stk. 1, nr. 3. Hvor der tidligere har været et afstandskrav på 10-15 meter fra den erhvervsdrivendes facader og indgange, kan TV-overvågningen fremover omfatte et område som er flere hundrede meter væk fra den erhvervsdrivendes facader og indgange. Kravet om at TV-overvågning skal være ”klart nødvendig” erstattes af et mere løseligt krav om, at der ”blot er en vis sandsynlighed for, at der kan blive begået kriminalitet relateret til den erhvervsdrivendes virksomhed.” Med disse meget generelle formuleringer er den eneste reelle begrænsning for brancher omfattet af TVO-lovens § 2, stk. 1, nr. 3, at der ikke må ske TV-overvågning ind i private hjem eller foran ejendomme der benyttes til beboelse.

Endvidere tilføjes engrosvirksomheder, hvorfra der foregår salg eller udlevering af varer, til listen af brancher i TVO-lovens § 2, stk, 1, nr. 3. Oven i dette får Justitsministeren beføjelser til at undtage endnu flere brancher fra TVO-lovens § 1, stk. 1. Den næste lempelse af TVO-lovens forbud mod overvågning af områder med almindelig færdsel vil således kunne ske diskret med en bekendtgørelse uden at involvere Folketinget, og uden den offentlige debat som typisk kommer i kølvandet på lovforslag men langt sjældnere for bekendtgørelsesforslag.

Denne del af lovforslaget (§ 1, nr. 6 og 9) er yderst betænkeligt ud fra et almindeligt demokratisk perspektiv, fordi den lovgivningsmæssige kompetence overføres fra Folketinget til regeringen. IT-Politisk Forening vil anbefale at den udgår af lovforslaget inden fremsættelse i Folketinget.

Ifølge de almindelige bemærkninger pkt. 2.1.2.1 ønsker Justitsministeriet med disse lovændringer at skabe klarere rammer for hvornår private lovligt kan foretage TV-overvågning omkring egne indgange og facader.

IT-Politisk Forening vil imidlertid stille sig tvivlende over for, om dette reelt vil blive konsekvensen af lovforslaget. De erhvervsdrivendes problemer med at vurdere hvor der må foretages TV-overvågning vil for brancher omfattet af TVO-lovens § 2, stk. 1, nr. 3 (eller andre undtagelser fra forbuddet mod overvågning af områder med almindelig færdsel) blot flytte fra TVO-loven til databeskyttelses­forordningen, som også gælder for privat TV-overvågning.

Forholdet mellem TVO-loven og databeskyttelsesforordningen

Hvis Folketinget helt ophævede § 1, stk. 1 i TVO-loven, ville private virksomheder have de samme muligheder for TV-overvågning som offentlige myndigheder (udover retshåndhævende myndigheder som politiet og kriminalforsorgen). Databeskyttelsesforordningen, suppleret af databeskyttelsesloven, vil sætte rammerne for hvor der kan foretages TV-overvågning. De begrænsninger for offentlige myndigheders TV-overvågning som nævnes på side 161 i betænkning nr. 1483/2006 om tv-overvågning svarer til artikel 5, stk. 1 i databeskyttelses­forordningen (bl.a. bestemmelserne om ”lovlighed, rimelighed og gennemsigtighed”, ”formålsbegrænsning” og ”dataminimering”).

Offentlige myndigheder kan således ikke frit foretage TV-overvågning af områder med almindelig færdsel, selv om TVO-lovens forbud ikke gælder for dem. Offentlige myndigheder kan primært foretage TV-overvågning af egne indgange og facader, og muligheden for at foretage TV-overvågning af frit tilgængelige områder er begrænset til helt særlige situationer som beskyttelse af en meget værdifuld genstand, jf. omtalen af Datatilsynets praksis på side 22-23 i lovforslagets almindelige bemærkninger.

Hvad enten der er tale om private virksomheder eller offentlige institutioner, må spørgsmålet om hvorvidt TV-overvågning er lovlig efter databeskyttelsesforordningen skulle afgøres ud fra en konkret afvejning mellem de modstående rettigheder og interesser for hhv. den dataansvarlige, som ønsker at foretage TV-overvågning, og de borgere (registrerede) som udsættes for denne overvågning (behandling af personoplysninger). Muligheden for at de registrerede kan gøre indsigelse mod TV-overvågningen efter databeskyttelsesforordningens artikel 21, stk. 1 indgår som et element i denne interesseafvejning.

Nødvendigheden af en interesseafvejning i det konkrete tilfælde gælder også, når der som i Danmark er national lovgivning vedrørende TV-overvågning. Ifølge EU-Domstolens dom i sag C-708/18 (Asociaţia de Proprietari bloc M5A-ScaraA) er EU-retten ikke til hinder for nationale bestemmelser, som giver mulighed for TV-overvågning uden de registreredes samtykke, hvis behandlingen opfylder kravene for legitim interesse (herunder interesseafvejningen), hvilket skal efterprøves i det konkrete tilfælde. EU-Domstolen fremhæver imidlertid i dommens præmis 53, at den nationale lovgivning ikke på forhånd kan foreskrive resultatet af denne afvejning af de modstående rettigheder og interesser.

Det Europæiske Databeskyttelsesråd (EDPB) har den 10. juli 2019 offentliggjort et udkast til en vejledning (”EDPB Opinion 3/19”) om behandling af personoplysninger i forbindelse med TV-overvågning. Kravene om nødvendighed og dataminimering indebærer eksempelvis, at den dataansvarlige altid skal foretage en konkret overvejelse om, hvorvidt der er andre, mindre indgribende foranstaltninger end TV-overvågning til at varetage den dataansvarliges interesser, for eksempel bedre belysning eller fysisk sikring af ejendommen.

Databeskyttelsesforordningen opererer ikke med et forbud mod TV-overvågning af områder med almindelig færdsel, men EDPB Opinion 3/19 fremhæver i pkt. 27 at nødvendigheden af TV-overvågning som udgangspunkt stopper ved grænserne for den dataansvarliges egen ejendom. Det udelukker ikke, at der i særlige situationer kan være en legitim interesse for at overvåge et større område. Det må imidlertid bero på den konkrete afvejning af rettigheder og interesser i dette særlige tilfælde, herunder formentlig en grundig undersøgelse af hvordan området med almindelig færdsel benyttes af de registrerede. Det kunne eksempelvis være om området primært benyttes til kortvarig gennemgang eller egentligt ophold som en plads med bænke og borde, hvor det sidste antageligt vil medføre et større indgreb i de registreredes rettigheder og frihedsrettigheder. Den type spørgsmål vil bedst kunne belyses i den konsekvensanalyse, som den dataansvarlige i mange tilfælde vil være forpligtet til at udarbejde når der foretages TV-overvågning, jf. databeskyttelsesforordningens artikel 35, stk. 3, litra c.

Umiddelbart synes betragtningerne i EDPB Opinion 3/19 at svare til Datatilsynets praksis vedrørende offentlige myndigheders TV-overvågning. På den baggrund vil IT-Politisk Forening stille sig tvivlende over for, om private erhvervsdrivende med lovforslagets § 1, nr. 5 reelt får større muligheder for at foretage TV-overvågning af områder med almindelig færdsel i tilknytning til egne indgange og facader end det er tilfældet i dag.

Med lovforslagets § 1, nr. 5 vil der for de erhvervsdrivende ganske vist blive færre fortolkningsproblemer i forhold til TVO-loven, og på det mere praktiske plan vil der for brancher omfattet af TVO-lovens § 2, stk. 1, nr. 3 være langt mindre af den eksisterende private TV-overvågning som overtræder TVO-lovens forbud mod overvågning af områder med almindelige færdsel. Til gengæld vil de erhvervsdrivende få en større opgave med at vurdere, om deres TV-overvågning overholder kravene i databeskyttelsesforordningen.

Denne opgave bliver bestemt ikke mindre, hvis de erhvervsdrivendes TV-overvågning i højere grad skal rettes mod områder med almindelig færdsel, som regeringen tydeligvis forestiller sig med dette lovforslag. Den type overvågning vil i mange tilfælde skabe en temmelig åbenlys konflikt med det generelle princip i databeskyttelsesforordningens artikel 5 om, at TV-overvågningen under alle omstændigheder skal begrænses til det som er nødvendigt for formålet (dataminimering).

Generelle henvisninger til muligheden for kriminalitet i et område kan ikke med nogen rimelighed begrunde, at en erhvervsdrivende foretager TV-overvågning af et større frit tilgængeligt område i tilknytning til virksomheden, uanset hvor nyttigt sådanne optagelser eventuelt måtte være for politiet i andre sammenhænge (ikke knyttet til den erhvervsdrivendes egen konkrete situation).

Udvidet mulighed for kommunal TV-overvågning

I lovforslagets § 1, nr. 10 foreslås to udvidelser af mulighederne for offentlige myndigheders TV-overvågning. Den foreslåede § 2 c i TVO-loven giver en kommunalbestyrelse mulighed for at foretage TV-overvågning af områder, som benyttes til almindelig færdsel i tilknytning til eller i forlængelse af restaurationsvirksomhed. Den foreslåede § 2 d giver offentlige myndigheder adgang til at foretage TV-overvågning af områder i tilknytning til egne bygninger. Ligesom for private erhvervsdrivende (lovforslagets § 1, nr. 5) kan dette område ifølge de specifikke bemærkninger til bestemmelsen være op til flere hundrede meter væk fra egne bygninger. Konkret nævnes muligheden for at overvåge en hel gågade ved at opsætte TV-overvågningskameraer i begge ender af en bygnings facader.

Hensigten med både § 2 c og § 2 d er at udvide mulighederne for offentlige myndigheders TV-overvågning i forhold til gældende ret. Efter gældende ret begrænses de pågældende offentlige myndigheders muligheder for TV-overvågning imidlertid alene af databeskyttelses­forordningens principper i artikel 5 (især kravene om nødvendighed og dataminimering), idet TVO-loven ikke sætter nogle begrænsninger for offentlige myndigheder. IT-Politisk Forening har meget vanskeligt ved at se hvordan national lovgivning, der vel at mærke skal ligge inden for databeskyttelsesforordningens rammer herunder ikke mindst principperne i artikel 5, kan skabe større muligheder end dette.

Den type TV-overvågning, som falder ind under § 2 c og § 2 d, vil reelt have et formål om at opretholde den offentlige orden, hvilket ikke er en opgave som hører under eksempelvis en kommunalbestyrelse (men derimod under politiet). Med de foreslåede § 2 c og § 2 d i TVO-loven vil den offentlige dataansvarlige således komme til at behandle personoplysninger til formål, som ligger uden for den pågældende offentlige myndigheds eget myndighedsområde. Det kan i sig selv næppe være foreneligt med databeskyttelsesforordningens principper.