Høringsmaterialet kan ses her
http://hoeringsportalen.dk/Hearing/Details/59796

Dette høringssvar omfatter alene forslaget om den nye § 119 a i straffeloven, der kriminaliserer chikane af personer i offentlig tjeneste.

IT-Politisk Forening har forståelse for ønsket om at beskytte offentligt ansatte mod urimelig chikane, men den foreslåede § 119 a i straffeloven er problematisk af to årsager. For det første er det uklart hvad der vil være omfattet af paragraffen, idet der introduceres begreber som ”genere”, et ord der ikke findes andre steder i straffeloven, og som i lovforslagets bemærkninger kun beskrives med et par eksempler. For det andet vil § 119 a begrænse ytringsfriheden og andre grundlæggende rettigheder for de borgere, som ikke er i offentlig tjeneste. Handlinger som at fotografere en anden person i det offentlige rum eller offentliggørelse af almindelige personoplysninger om en offentligt ansat på internettet kan blive omfattet af en bestemmelse i straffeloven med en strafferamme på to år.

Vi er opmærksomme på at § 119 a ikke finder anvendelse hvor dette ville stride mod den Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK). Men kombinationen af den uklare rækkevidde af hvad der reelt kriminaliseres af § 119 a, og at borgerne i flere tilfælde skal have en ”saglig grund” eller et ”legitimt formål” med deres handlinger for at undgå straf, kan føre til selvcensur i betydeligt omfang.

Rækkevidden af den foreslåede § 119 a

Vi har i vores høringssvar lagt til grund, at den nye § 119 a omfatter handlinger som i dag ikke er omfattet af straffeloven, men som eventuelt kan være omfattet af anden lovgivning, for eksempel persondataloven. Vores høringssvar vedr. § 119 a beskæftiger sig således med handlinger, som ikke udgør hån, skældsord eller anden fornærmelig tiltale overfor personer i offentlig tjeneste (omfattet af straffelovens § 121), og som heller ikke udgør vold eller trusler om vold mod personer i offentlig tjeneste (omfattet af straffelovens § 119).

Efter § 119 a bliver det strafbart at krænke en af de i § 119 nævnte personers fred ved at kontakte, forfølge eller på anden måde genere den pågældende under udførelsen af tjenesten eller hvervet eller i anledning af samme.

Bemærkningerne har denne overordnede afgrænsning af § 119 a

Den foreslåede bestemmelse forudsætter, at kontakten, forfølgelsen mv. udgør en krænkelse af den beskyttede persons fred. Heri ligger, at bestemmelsens anvendelsesområde er begrænset til handlinger, der går ud over sådanne ubehageligheder, som almindeligt menneskeligt samkvem regelmæssigt kan føre med sig. Handlingen skal således være af en vis grovhed, før der er tale om en fredskrænkelse i bestemmelsens forstand.

Det forudsættes, at bestemmelsen omfatter handlinger, der generelt er egnede til at udgøre en krænkelse af den beskyttede persons fred.

Efter IT-Politisk Forenings opfattelse er denne afgrænsning meget upræcis. Den omtalte fredskrænkelse har for eksempel ingen relation til de fredskrænkelser, som er beskrevet i straffelovens kapitel 27. At fotografere en person i det offentlige rum eller offentliggørelse af almindelige personoplysninger om vedkommende er hverken omfattet af straffelovens § 264 a eller § 264 d, men disse handlinger kan i nogle situationer være omfattet af § 119 a.

Rækkevidden af den foreslåede § 119 a er derfor primært defineret ved de konkrete eksempler, som gives i bemærkningerne til lovforslaget. Vores høringssvar kommenterer disse afgrænsende eksempler nedenfor i særskilte afsnit om lovforslagets definitioner af ”kontakte” og ”på anden måde genere”.

Efter vores opfattelse er det også meget uklart hvornår borgeren kan påregne at handlingen er undtaget fra
§ 119 a, fordi dette ville stride mod EMRK artikel 10. Denne uklarhed skyldes blandt andet, at der efter lovforslagets bemærkninger (dvs. de omtalte eksempler) lægges op til en snævrere undtagelse end den som i dag gælder i forholdet mellem persondataloven og EMRK artikel 10, jf. persondatalovens § 2, stk. 2.

Med tiden vil domstolene antageligt udvikle en retspraksis vedr. den nye § 119 a, som kan bringe mere klarhed over disse punkter, men indtil dette sker vil der være en betydelig retslig usikkerhed for borgerne. Det er ikke acceptabelt i et demokratisk samfund.

Derudover udgør § 119 a efter lovforslagets bemærkninger et indgreb i borgernes ytringsfrihed og dermed et indgreb i EMRK artikel 10. Et sådant indgreb skal efter retspraksis fra den Europæiske Menneskerettighedsdomstol (EMD) være ”i overensstemmelse med loven”, hvilket blandt andet indebærer, at retsgrundlaget skal være tilstrækkeligt, tilgængeligt og forudsigeligt, og at det skal være tilstrækkeligt præcist til, at en person kan tilpasse sin adfærd. Med den betydelige retslige usikkerhed om hvad § 119 a reelt omfatter, mener vi ikke at disse krav er opfyldt.

Lovforslagets definition af ”kontakte” i § 119 a

Der er under gældende ret mulighed for at give et tilhold til borgere, som kontakter eller forfølger en person i offentlig tjeneste på en chikanerende måde. Straffelovrådet har i en redegørelse af 15. februar 1988 fundet, at der ikke bør ske en generel kriminalisering af fredskrænkelser uden forudgående advarsel (tilhold). Hvis der skal ske kriminalisering uden forudgående tilhold, skal der efter Straffelovrådets opfattelse være tale om en strafværdig gerningstype af mere begrænset omfang.

Justitsministeriet har desværre ikke spurgt Strafferetsplejeudvalget, der i en nyere betænkning fra 2011 har tilsluttet sig Straffelovrådets synspunkter fra 1988, om § 119 a lever op til disse krav. IT-Politisk Forening vil i den forbindelse anføre, at afgrænsningen af det strafbare i § 119 a er meget upræcis, blandt andet på grund af den meget åbne formulering om ”på anden måde genere”.

Generelt er IT-Politisk Forening uforstående over for, hvorfor eventuelle problemer med chikanerende henvendelser ikke kan løses under de gældende regler med et tilhold. Justitsministeriet nævner selv i bemærkningerne, at en fredskrænkelse efter § 119 a typisk vil forudsætte flere uønskede henvendelser, der kan opleves som ubehagelige. Dermed vil der være den fornødne tid til at give et tilhold, inden omfanget af henvendelserne får karakter af en strafbar handling.

Retssikkerheden for borgere uden for offentlig tjeneste er også vigtig, og et tilhold vil gøre det klart for borgeren, at efterfølgende kontakt til den beskyttede person (i offentlig tjeneste) risikerer at udløse straf. Hvornår borgeren risikerer straf efter § 119 a er derimod langt mere uklart.

Efter lovforslagets bemærkninger kan ”kontakte” også omfatte indirekte henvendelser via Facebook, blogs og debatfora, hvis henvendelsen også er reelt rettet til den beskyttede person. Som vi læser bemærkningerne vil det omfatte indlæg på internettet, hvor en navngiven person i offentlig tjeneste kritiseres, herunder ”åbne breve” som formelt er adresseret til en navngiven person, men som i virkeligheden er tiltænkt en bredere offentlighed.

Det er velkendt at mange personer ikke bryder sig om at blive kritiseret offentligt. Hvis en person i offentlig tjeneste føler sig generet af offentlig kritik, kan borgeren der kritiserer risikere straf efter § 119 a. Det er meget vidtgående, idet der vel at mærke ikke er tale om deciderede fornærmende ytringer, som ville falde ind under den eksisterende bestemmelse i straffelovens § 121.

Bestemmelsen i § 119 a vil ikke finde anvendelse, hvis det strider mod EMRK artikel 10, men lovforslagets bemærkninger lægger op til at borgeren skal have en ”saglig grund” til den kritik, der kan blive opfattet som en indirekte henvendelse der krænker en beskyttet persons fred. Almindeligvis skal borgere ikke stå til regnskab overfor staten med hensyn til deres motivation for at ytre sig, medmindre de bevæger sig på den grænse, hvor retten til ytringsfrihed undtagelsesvist kan være indskrænket (for eksempel racismeparagraffen i straffelovens § 266 b). Men konsekvensen af § 119 a er at borgeren over for staten skal stå til regnskab for, og have en ”saglig grund” til, potentielt enhver ytring som en person i offentlig tjeneste kan opfatte som ubehagelig eller generende.

Det er i det hele taget meget uklart hvad det er for ytringer, der er så problematiske at de skal kriminaliseres efter den nye § 119 a, men som ikke kan dækkes af den eksisterende § 121 om fornærmende tale. Efter vores læsning af bemærkningerne til § 119 a synes kriteriet reelt at være, om personen i offentlig tjeneste kan finde ytringen ubehagelig eller generende. Det er et stærkt subjektivt kriterium og vanskeligt at vurdere for den person som fremsætter ytringen. Derudover er det efter vores opfattelse ikke en rimelig grund til at indskrænke borgernes ytringsfrihed.

Lovforslagets definition af ”på anden måde genere” i § 119 a

Efter lovforslaget bemærkninger skal udtrykket ”på anden måde genere” forstås bredt og kan omfatte alle typer af handlinger, herunder fysisk ageren og forskellige former for kommunikation, hvis disse handlinger kan opfattes som en krænkelse af den beskyttede persons fred.

Helt almindelig handlinger, som at fotografere beskyttede personer i det offentlig rum (i deres fritid), kan falde ind under § 119 a, fordi borgeren efter lovforslagets bemærkninger ikke har en ”saglig grund” til at fotografere den beskyttede person i en ikke-arbejdsmæssig situation. Ligesom med ytringer der kan opfattes som indirekte henvendelser, er udgangspunket i § 119 a også her et forbud, medmindre borgeren kan redegøre for at der er en ”saglig grund” til den handling, som på en eller anden måde berører en person i offentlig tjeneste på en måde, der kan blive opfattet som værende generende.

Øvrige eksempler på generende adfærd efter § 119 a er offentliggørelse af personoplysninger på internettet, for eksempel private billeder, private telefonnumre eller adresser. Disse handlinger kan i dag efter omstændighederne være en overtrædelse af persondatalovens § 6, hvad enten der er tale om en person i offentlig tjeneste eller ej. Med § 119 a bliver der imidlertid tale om en overtrædelse af straffeloven, hvis personoplysningerne vedrører en person i offentlig tjeneste.

I mange tilfælde kan der være tale om personoplysninger, som findes andre steder på internettet, for eksempel telefon- og adressefortegnelser (som krak.dk), eller billeder som den beskyttede person selv har offentliggjort på eksempelvis sociale medier. Offentliggørelse af personoplysninger kan også ske ved at linke til billeder eller personprofiler på andre websites, der så kan blive indlejret (”embedded”) på eksempelvis et indlæg på sociale medier. Det fremgår ikke af lovforslagets bemærkninger, om sådanne faktorer skal være en formildende omstændighed i forhold til et eventuelt strafansvar efter § 119 a.

Justitsministeriet anfører i bemærkninger, at lovforslaget ikke indeholder EU-retlige aspekter. Det undrer IT-Politisk Forening eftersom behandling af personoplysninger er reguleret af EU-lovgivning. Hvis § 119 a kan definere en fredskrænkelse, som alene består i behandling af personoplysninger (for eksempel offentliggørelse af et telefonnummer eller et personbillede), må i hvert fald disse dele af § 119 a falde ind under EU-retten. Det gældende persondatadirektivs (95/46/EF) artikel 24 overlader det til medlemsstaterne at fastsætte sanktioner for uretmæssig behandling af personoplysninger, mens den kommende persondataforordning alene opererer med bødestraf som sanktion. Det bør undersøges nærmere, om straffebestemmelserne i § 119 a (op til to års fængselsstraf) for at offentliggøre personoplysninger om personer i offentlig tjeneste er forenelige med den kommende persondataforordning.

Persondataloven finder ikke anvendelse, hvis det vil være i strid med ytrings- og informationsfriheden, jf. persondatalovens § 2, stk. 2. Umiddelbart indeholder bemærkningerne til § 119 a en tilsvarende bestemmelse, men undtagelsen i forhold til EMRK artikel 10 i § 119 a synes dog at være mere begrænset. For eksempel nævnes det i bemærkningerne, at en hjemmeside der udstiller offentligt ansatte med billede vil være omfattet af § 119 a.

Datatilsynets praksis på dette område synes at være et vidtgående hensyn til ytringsfriheden, sålænge der er tale om almindelige (dvs. ikke-følsomme) personoplysninger. Det gælder også hjemmesider, der udstiller offentligt ansatte på en måde, der kan opfattes som generende, jf. for eksempel sagen om ”Det Sorte Register” (Datatilsynets J.nr. 2011-222-0094). I sagen om Redox (J.nr. 2011-631-0142) er Datatilsynets afgørelse om at ophøre med offentliggørelsen af personoplysninger begrundet med, at der er tale om følsomme personoplysninger (politisk overbevisning).

Hvis det med lovforslaget er Justitsministeriets hensigt at begrænse hensynet til borgernes ytringsfrihed i forhold til gældende praksis efter persondataloven, når der offentliggøres almindelige personoplysninger om offentligt ansatte, bør dette fremgå mere eksplicit af lovforslagets bemærkninger.

Opsummering

IT-Politisk Forening mener at forslaget om § 119 a er forhastet, og at det bærer præg af at være en reaktion på enkeltsager som har fået betydelig omtale i medierne og deraf følgende politisk bevågenhed (for eksempel en meget omtalt hjemmeside, som indeholdt portrætbilleder af navngivne politibetjente, der gjorde tjeneste på Christiania). Det er generelt uheldigt at lovgive på baggrund af enkeltsager.

Endvidere er rækkevidden af § 119 a efter vores opfattelse alt for uklar, og § 119 a kan i praksis få vidtrækkende negative konsekvenser for borgernes ytringsfrihed. Sidst, men ikke mindst, står det relativt vidtgående indgreb i borgernes generelle frihed (især ytringsfriheden) ikke i et rimeligt forhold til det eventuelle samfundsmæssige behov for en yderligere beskyttelse af personer i offentlig tjeneste.

På den baggrund vil vi anbefale, at § 119 a ikke fremsættes i den nuværende form.